Por Mariano Alvarez y Nahuel Oddone
En perspectiva histórica, las pandemias -así como los desastres naturales- han impactado en los esquemas de cooperación internacional para el desarrollo, tanto para impulsar su creación o fomentar su adaptación, como para cuestionar su propia existencia en términos de utilidad. COVID19 no parece ser la excepción, ya que ha permitido una rápida reconfiguración de diferentes formas de cooperación; entre ellas, la paradiplomacia de los gobiernos no centrales.
Se observan fenómenos Sur-Norte (por ejemplo, el apoyo que Cuba brindó a Italia y otros países europeos) y esquemas Sur-Sur (como la cooperación de China en términos globales o el regreso de la cooperación médica cubana a Brasil). A su vez, esta cooperación se ha desarrollado tanto desde los Estados centrales como a través de poner en valor “viejos” hermanamientos entre gobiernos locales o revitalizar el trabajo en redes internacionales.[1]
En términos de cooperación descentralizada, las redes de ciudades consolidaron su espacio, incorporando la emergencia desde su perspectiva local y proponiendo políticas para diseñar una agenda de recuperación. Por ejemplo, CGLU y ONU-Habitat desarrollaron “Experiencias de Aprendizaje en vivo #BeyondTheOutBreak”,[2] que abarca temas conexos a la pandemia como desarrollo social, vivienda, personas en situación de calle, transporte urbano, negocios locales, prevención de la violencia de género e intrafamiliar, y minorías LGBTIQ, entre otras. Asimismo, Mercociudades, Metrópolis, ALAS y C40, desde diferentes perspectivas y enfoques, organizaron actividades virtuales que abordaron la dimensión local de la pandemia.
COVID19, en consecuencia, no sólo está impactando en las ciudades, pero también en la reconfiguración de sus redes. Cabe entonces repensar las categorías de análisis de la paradiplomacia en el contexto de la pandemia y plantear sus desafíos. Para ello, la Red de Expertos en Paradiplomacia e Internacionalización Territorial (REPIT)[3] organizó un seminario virtual, que contó con la participación de Javier Sánchez Cano y Esther Ponce Adame, a fin de revisitar la paradiplomacia, pero desde una nueva perspectiva.[4] Las siguientes reflexiones son fruto de dicho seminario.
En primer lugar, es necesario reconocer que cualquier modificación presente o futura de las redes de ciudades no puede ser atribuida exclusivamente a la pandemia. Ello, debido a que la paradiplomacia de ciudades ya estaba inmersa en un proceso reflexivo que es previo a la aparición de COVID19. Dicho proceso -según los especialistas- responde al menos a dos cuestiones en paralelo, por un lado, existían dificultades internas, reflejadas en procesos de recentralización nacional y problemas vinculados con la disminución en la confianza ciudadana; por otro, estos cuestionamientos se enmarcaban en la crisis del multilateralismo, que era acompañada por un contexto de problemas ambientales, sociales y económicos, entre otros. Todo ello había llevado a que, en muchos gobiernos locales, lo internacional fuese desplazado de las agendas. En definitiva, la pandemia encontró a la paradiplomacia municipal en un momento de replanteamiento existencial.
Sin embargo, antes que se terminara de concretar el proceso de recentralización, la pandemia dinamizó el accionar de las ciudades en búsqueda de respuestas rápidas. Esto, a su vez, reimpulsó la articulación internacional a través de redes. La labor fue particularmente relevante en el caso de los países con líderes negacionistas, donde las ciudades debieron enfrentar no solo los desafíos de la pandemia, pero también los obstáculos generados por la displicencia de sus gobiernos centrales. En dichos casos, la labor paradiplomática ha sido loable y las redes internacionales un apoyo clave, que permitió a los alcaldes dialogar y buscar soluciones políticas horizontales.
La pandemia vino entonces a reforzar la necesidad de un cambio en el enfoque de acercamiento a la paradiplomacia. Tradicionalmente, ésta ha sido analizada desde las dimensiones del transnacionalismo, la interdependencia y la globalización, pensando en cómo esos fenómenos abrían las puertas a las ciudades para interactuar internacionalmente. Actualmente, se observa una necesidad de redefinir los problemas desde una óptica local, lo cual no quiere decir eliminar las variables de análisis antiguas, pero si revisitarlas y, sin duda, incorporar nuevas dimensiones que afectan al sistema de cooperación internacional en general y a la paradiplomacia en particular.
Una primera variable es la dimensión local de los problemas globales, en lugar del rol de lo local en el mundo. Es decir, cada vez más, la paradiplomacia se parece menos a la diplomacia tradicional y más a una interpretación local de temas globales, desde los grandes desafíos internacionales como el Cambio Climático hasta la territorialización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. En este sentido, la paradiplomacia no buscaría el impacto global de la internacionalización de la ciudad, si no el beneficio municipal de soluciones globales a problemas locales.
Una segunda variable, que cambia sustantivamente, son los recursos para viajes. Se trata de una dimensión más bien operativa y que se deriva de la necesidad de la presencia y participación internacional, pero que representaba un ítem presupuestario importante para muchos municipios y una limitante para otros. El giro de las redes a la utilización de plataformas virtuales hace que esta variable mute para incorporar las capacidades institucionales, como la conectividad a internet. La virtualización de lo internacional puso en relevancia que muchas oficinas de paradiplomacia no contaban con equipamiento y/o conectividad apropiada. En muchos territorios de América Latina, la “democratización de la paradiplomacia” se enfrenta con los desafíos de conectividad.
Respecto de los retos que la paradiplomacia probablemente enfrente luego de la pandemia COVID19, Javier Sánchez Cano resaltó que esta crisis podría desplazar aún más lo internacional de las agendas municipales. Si bien las ciudades no van a competir directamente entre ellas, sí van a tener necesidades fuertes de financiamiento y recursos para servicios públicos, generando modificaciones sustantivas en las agendas políticas locales. En este escenario, la competencia por recursos financieros se va a dar en el plano nacional, lo cual puede desplazar a lo internacional de las prioridades, al menos en una primera etapa. Esta situación puede ocasionar, en el mediano plazo, un traslado hacia la consolidación de una paradiplomacia fuertemente económica, con el objetivo de atraer inversiones al territorio.
Por otro lado, después de la pandemia, las ciudades van a tener que rediseñarse en ámbitos como la habitabilidad, a partir de una reconfiguración de los espacios públicos. Aquí, la cooperación descentralizada (como ha sucedido históricamente) podrá encontrar los campeones nacionales e internacionales para generar sinergias a partir del intercambio de buenas prácticas, capitalizando procesos de aprendizaje.
Durante el seminario de REPIT, también se discutieron los desafíos que probablemente enfrenten las redes de ciudades. Según Esther Ponce Adame, si bien COVID19 ha promovido una mayor participación de gobiernos locales a través de medios digitales, es necesario considerar si esto se mantendrá después de la pandemia, cuando vuelvan a tener lugar reuniones presenciales. A su vez, se debe analizar si esta mayor participación ha implicado una modificación en el comportamiento de las ciudades y las propias redes. Es decir, si se está recogiendo una mayor cantidad de puntos de vista y de necesidades, o si continúan primando las mismas concepciones que cuando había una menor participación.
COVID19 ha producido un entorno diferente para el desarrollo de la paradiplomacia, planteando nuevos desafíos, pero no ha generado un cambio radical respecto a las situaciones previas. Si la paradiplomacia está llamada a continuar desarrollándose y asentando su lugar en las relaciones internacionales, será necesario una mayor audacia e innovación En un número importante de municipios, hay una gestión de las redes y de la paradiplomacia en general que se ha banalizado y vuelto rutinaria, limitándose a tareas administrativas. Por ejemplo, se hace el seguimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, pero en pocos casos hay propuestas concretas para alcanzarlos. En este sentido, el desafío no es nuevo, pero si se enfrenta a una nueva ventana de oportunidades, generada a raíz de los cambios que el escenario post pandemia va a requerir. Si la dimensión local está llamada a ocupar un espacio relevante en la arena internacional, dependerá del esfuerzo y creatividad de los actores locales. Éstos deberán trabajar tanto desde lo individual como de lo colectivo y no solo en términos de gobiernos sino también a partir de la generación de múltiples alianzas con otros grupos de interés, que los potencien, complementen y contribuyan a perfeccionar su accionar.
Publicado originalmente por E-International Relations el 5 de agosto de 2020.
[1] https://www.e-ir.info/2020/07/01/opinion-paradiplomacy-in-times-of-pandemic-the-paths-ahead/
[2] https://www.uclg.org/es/temas/experiencia-de-aprendizaje-en-vivo-beyondtheoutbreak
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